Σύσταση για απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του άρθρου 22 του καταστατικού του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας

(ΕΚΤ/2017/18)

(υποβάλλεται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα)

(2017/C 212/04)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

I.   ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Στις 4 Μαρτίου 2015 το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε επί της υπόθεσης T-496/11, Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας κατά Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (1). Στην απόφασή του έκρινε ότι η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) δεν διαθέτει την απαιτούμενη αρμοδιότητα ρύθμισης της δραστηριότητας των συστημάτων εκκαθάρισης, περιλαμβανομένων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων. Για τον λόγο αυτό προέβη στην ακύρωση του πλαισίου του Ευρωσυστήματος για την πολιτική επίβλεψης, το οποίο η ΕΚΤ είχε δημοσιεύσει στις 5 Ιουλίου 2011, καθόσον επιβάλλει στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους υποχρέωση εγκατάστασης σε κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ.

Πάντως, το ίδιο το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι το άρθρο 129 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης προβλέπει απλοποιημένη διαδικασία τροποποίησης για ορισμένες από τις διατάξεις του καταστατικού του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (στο εξής το «καταστατικό του ΕΣΚΤ»). Τούτο επιτρέπει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να τροποποιήσουν το άρθρο 22 του καταστατικού του ΕΣΚΤ αποφασίζοντας με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, μετά από σύσταση της ΕΚΤ ή πρόταση της Επιτροπής. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι εναπόκειται στην ΕΚΤ να ζητήσει από τον νομοθέτη της Ένωσης να τροποποιήσει το ως άνω άρθρο 22, εφόσον η ίδια εκτιμά ότι είναι αναγκαίο για την ορθή εκπλήρωση του καθήκοντος που προβλέπει το άρθρο 127 παράγραφος 2 τέταρτη περίπτωση της Συνθήκης.

Σημαντικές εξελίξεις τόσο σε παγκόσμιο όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο αναμένεται να εντείνουν τους κινδύνους που εγείρουν τα συστήματα εκκαθάρισης, ιδίως οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, όσον αφορά την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών και την εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής, επηρεάζοντας σε τελική ανάλυση τον πρωταρχικό στόχο του Ευρωσυστήματος που είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών.

Ενόψει των παραπάνω η ΕΚΤ υποβάλλει την παρούσα σύσταση για απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του άρθρου 22 του καταστατικού του ΕΣΚΤ. Το διοικητικό συμβούλιο εξέδωσε τη σύσταση με ομόφωνη απόφαση, σύμφωνα με το άρθρο 40.3 του καταστατικού του ΕΣΚΤ. Η σύσταση θα δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

II.   ΓΕΝΙΚΕΣ ΣΚΕΨΕΙΣ

Οι διαταραχές που επηρεάζουν τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους μπορούν να έχουν αντίκτυπο στον πρωταρχικό στόχο του Ευρωσυστήματος, ήτοι στη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, μέσω διαφόρων διαύλων. Κατά πρώτον, μπορούν να επηρεάσουν τη θέση ρευστότητας των πιστωτικών ιδρυμάτων της ζώνης του ευρώ, διαταράσσοντας την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών στη ζώνη του ευρώ. Αυτό με τη σειρά του θα μπορούσε να οδηγήσει σε αυξημένη ζήτηση ρευστότητας κεντρικής τράπεζας και ενδεχομένως να δυσχεράνει την εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής του Ευρωσυστήματος. Κατά δεύτερον, οι ως άνω διαταραχές μπορούν να παρακωλύσουν τη λειτουργία των τομέων εκείνων της χρηματοπιστωτικής αγοράς που έχουν καθοριστική σημασία για τη μετάδοση της νομισματικής πολιτικής.

Το 2012 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξέδωσαν τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 648/2012 (2), ο οποίος μεταξύ άλλων καθορίζει το αναγκαίο κανονιστικό και εποπτικό πλαίσιο που σκοπό έχει να εγγυηθεί την ασφάλεια και ευρωστία των κεντρικών αντισυμβαλλομένων και τη διαρκή συμμόρφωσή τους με αυστηρές απαιτήσεις όσον αφορά την οργάνωση, την άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας και την προληπτική εποπτεία. Το κανονιστικό αυτό πλαίσιο περιλαμβάνει συλλογικές εποπτικές ρυθμίσεις υπό τη μορφή εποπτικών σωμάτων που προβλέπουν τη δυνατότητα παρέμβασης του Ευρωσυστήματος, μεταξύ άλλων σε ακραίες καταστάσεις στις οποίες ενδέχεται να διακυβεύεται η σταθερότητα του νομίσματος. Ακόμη, υπό το φως της αυξανόμενης συστημικής σημασίας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε πρόταση κανονισμού σχετικά με πλαίσιο για την ανάκαμψη και εξυγίανση κεντρικών αντισυμβαλλομένων (3).

Σημαντικές εξελίξεις τόσο σε παγκόσμιο όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο αναμένεται να εντείνουν τους κινδύνους που εγείρουν τα συστήματα εκκαθάρισης, ιδίως οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, όσον αφορά την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών και την εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής, επηρεάζοντας σε τελική ανάλυση τον πρωταρχικό στόχο του Ευρωσυστήματος που είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών.

Πρώτον, η αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στην ικανότητα του Ευρωσυστήματος να εκτελεί τα καθήκοντά του ως κεντρική τράπεζα έκδοσης του ευρώ. Σήμερα οι εγκατεστημένοι στο Ηνωμένο Βασίλειο κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι εκκαθαρίζουν σημαντικό όγκο συναλλαγών σε ευρώ, με την εκτιμώμενη ημερήσια αξία των συμφωνιών επαναγοράς σε ευρώ και των ανοιχτών θέσεων σε πράξεις ανταλλαγής επιτοκίων σε ευρώ να ανέρχεται, αντίστοιχα, σε 101 δισεκατ. ευρώ και 33 τρισεκ. ευρώ (αντιστοιχώντας σε περίπου 99 % της αγοράς της Ένωσης) (4). Επομένως, ο αντίκτυπος τυχόν μείζονος διαταραχής σε σημαντικό κεντρικό αντισυμβαλλόμενο στο Ηνωμένο Βασίλειο θα μπορούσε να οδηγήσει σε σοβαρή μείωση της ρευστότητας εντός της ζώνης του ευρώ. Η ικανότητα του Ευρωσυστήματος να παρακολουθεί και να διαχειρίζεται τους κινδύνους που εγείρουν οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι στο Ηνωμένο Βασίλειο θα μπορούσε να επηρεαστεί αρνητικά εάν οι τελευταίοι παύσουν να υπόκεινται στο κανονιστικό και εποπτικό πλαίσιο του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 που διέπει τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους στην Ένωση. Εξάλλου, οι ισχύουσες σήμερα ρυθμίσεις μεταξύ της ΕΚΤ και της Bank of England όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών και τη συνεργασία με τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που είναι εγκατεστημένοι στο Ηνωμένο Βασίλειο και εμφανίζουν σημαντικό όγκο εργασιών σε ευρώ βασίζονται στις συλλογικές εποπτικές ρυθμίσεις που έχουν θεσπιστεί δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 υπό τη μορφή εποπτικών σωμάτων, χωρίς όμως να μπορούν να τις υποκαταστήσουν. Μελλοντικά, οι εγκατεστημένοι στο Ηνωμένο Βασίλειο κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι ενδέχεται να υπόκεινται μόνο στο καθεστώς που διέπει τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους τρίτων χωρών βάσει του εν λόγω κανονισμού.

Δεύτερον, η κεντρική εκκαθάριση αποκτά διαρκώς εντονότερο διασυνοριακό χαρακτήρα και μεγαλύτερη συστημική σημασία. Στη διάσκεψη κορυφής του Σεπτεμβρίου του 2009 στο Πίτσμπουργκ οι ηγέτες της Ομάδας των 20 (G20) συμφώνησαν ότι όλες οι τυποποιημένες συμβάσεις εξωχρηματιστηριακών παραγώγων θα πρέπει να εκκαθαρίζονται μέσω κεντρικών αντισυμβαλλομένων. Τον Ιούνιο του 2010 επιβεβαίωσαν τη δέσμευσή τους αυτή, η οποία και υλοποιήθηκε σε επίπεδο Ένωσης με τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 648/2012. Εξάλλου, η ενοποίηση των χρηματοπιστωτικών αγορών της Ένωσης έχει ως αποτέλεσμα τη μετεξέλιξη των κεντρικών αντισυμβαλλομένων από φορείς εξυπηρέτησης εγχώριων κατά κύριο λόγο αναγκών και αγορών σε υποδομές κρίσιμες για τις χρηματοπιστωτικές αγορές της Ένωσης. Οι εξελίξεις αυτές έχουν οδηγήσει σε ραγδαία αύξηση της κλίμακας και της σπουδαιότητας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων σε επίπεδο Ένωσης αλλά και παγκοσμίως.

Τρίτον, στις 13 Ιουνίου 2017 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε τη νομοθετική της πρόταση με σκοπό τη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και της ασφάλειας και ευρωστίας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων με συστημική σημασία για τις χρηματοπιστωτικές αγορές στην Ένωση (5). Προκειμένου να υποστηριχτεί η ανάπτυξη βαθύτερων και καλύτερα ενοποιημένων κεφαλαιαγορών, η εν λόγω πρόταση αποβλέπει στη θέσπιση πιο ολοκληρωμένης εποπτείας από τους φορείς άσκησής της, καθώς και αρμοδιοτήτων όσον αφορά την κεντρική τράπεζα έκδοσης. Επίσης επιχειρεί να αντιμετωπίσει τα ζητήματα που εγείρει η αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση και να διασφαλίσει ότι οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι που διαδραματίζουν καίριο συστημικό ρόλο στις χρηματοπιστωτικές αγορές της Ένωσης υπόκεινται σε εχέγγυα προβλεπόμενα στο ενωσιακό νομικό πλαίσιο.

Στο πλαίσιο αυτό είναι εξαιρετικά σημαντικό το Ευρωσύστημα να διαθέτει τις σχετικές εξουσίες που προβλέπονται στη Συνθήκη και το καταστατικό του ΕΣΚΤ, προκειμένου άλλωστε να διασφαλιστεί και η ικανότητά του, ως κεντρικής τράπεζας έκδοσης του ευρώ, να ασκήσει τον ρόλο που του επιφυλάσσει η νομοθετική πρόταση. Το Ευρωσύστημα θα πρέπει να διαθέτει εξουσία παρακολούθησης και αξιολόγησης των κινδύνων που εγείρουν οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι όσον αφορά την εκκαθάριση σημαντικού ύψους συναλλαγών σε ευρώ. Αυτή θα πρέπει ιδίως να περιλαμβάνει τις κανονιστικές εξουσίες υιοθέτησης δεσμευτικών αξιολογήσεων και επιβολής διορθωτικών μέτρων, σε στενή συνεργασία με άλλες αρχές της Ένωσης, προς αντιμετώπιση των κινδύνων που επηρεάζουν τα βασικά καθήκοντα και τον πρωταρχικό στόχο του Ευρωσυστήματος. Επίσης, όποτε καθίσταται αναγκαίο για την προστασία της σταθερότητας του ευρώ η ΕΚΤ θα πρέπει να διαθέτει, εκτός του πλαισίου του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012, κανονιστικές εξουσίες θέσπισης πρόσθετων απαιτήσεων σε σχέση με κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που παρεμβαίνουν στην εκκαθάριση σημαντικού ύψους συναλλαγών σε ευρώ.

Ενόψει των παραπάνω η ΕΚΤ κρίνει ότι η χορήγηση σε αυτήν αρμοδιότητας για τη ρύθμιση των συστημάτων εκκαθάρισης, ιδίως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, είναι αναγκαία για την ορθή εκτέλεση των βασικών καθηκόντων της που αναφέρονται στην πρώτη και τέταρτη περίπτωση του άρθρου 127 παράγραφος 2 της Συνθήκης.

Σύσταση για

(1)  ECLI: EU:T:2015:133.

(2)  Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Ιουλίου 2012, για τα εξωχρηματιστηριακά παράγωγα, τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους και τα αρχεία καταγραφής συναλλαγών (ΕΕ L 201 της 27.7.2012, σ. 1).

(3)  Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με πλαίσιο για την ανάκαμψη και την εξυγίανση κεντρικών αντισυμβαλλομένων, και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1095/2010, (ΕΕ) αριθ. 648/2012, και (ΕΕ) 2015/2365 (COM(2016) 856 τελικό).

(4)  Δημοσιοποιημένες ποσοτικές πληροφορίες της LCH.Clearnet Ltd βάσει των προτύπων CPMI-IOSCO, Ιανουάριος 2017.

(5)  COM(2017) 331 τελικό.

(*1)  Δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα.

(6)  ECLI: EU:T:2015:133.

(7)  Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Ιουλίου 2012, για τα εξωχρηματιστηριακά παράγωγα, τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους και τα αρχεία καταγραφής συναλλαγών (ΕΕ L 201 της 27.7.2012, σ. 1).